解读“创投国十七条”：中国创投基金的希望重燃？

2024年6月19日，国务院发布了《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（简称“创投国十七条”），可以算是2016年国务院发布的《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（简称“创投国二十二条”）2.0版本。当年创投国二十二条的发布，促进了国内创业投资的蓬勃发展，点燃了大众创业万众创新的热情，也带动了中国经济的增长和就业扩张。创投国十七条虽然内容精简，但内涵更加丰富，尤其在当前国内经济长期低迷、就业持续走低、创投行业遭遇多年冰冻的情况下，人们对这份重磅文件有了更多的期待。

这份重磅文件共分为六大部分十七条措施，那么下面就让我们一起解读。

文件开宗明义，指出发展创业投资是促进科技、产业、金融良性循环的重要举措。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，促进创业投资高质量发展，现提出以下政策措施。

促进创业投资高质量发展，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，围绕创业投资“募投管退”全链条，进一步完善政策环境和管理制度，积极支持创业投资做大做强，充分发挥创业投资支持科技创新的重要作用，按照市场化法治化原则引导创业投资稳定和加大对重点领域投入，强化企业创新主体地位，促进科技型企业成长，为培育发展新质生产力、实现高水平科技自立自强、塑造发展新动能新优势提供有力支撑。

私募PRO解读：

首先，要求促进创业投资高质量发展要有更高的政治站位和更多的社会责任。针对创业投资“募投管退”全链条，完善政策环境和管理制度。

赋予创投行业更高的政治站位和更多的社会责任，有助于出台更多有利于创投行业的支持性、鼓励性、扶持性的政策，但也会带来一些隐忧。

创投基金毕竟是“受人之托、代人理财”的商业活动，具有资本逐利的属性，而且投资风险较高的科技企业，具有风险管理的需要。如果市场状况非常好、投资标的也符合标准，那么资本逐利、风险管理和科技支持可以很好地融合；如果经济状况不佳，或者投资标的不符，那么资本逐利、风险管理和科技支持之间将会形成较大冲突，使得创投基金可能面临沉重的压力。

（一）加快培育高质量创业投资机构。鼓励行业骨干企业、科研机构、创新创业平台机构等参与创业投资，重点培育一批优秀创业投资机构，支持中小型创业投资机构提升发展水平。引导创业投资机构规范运作，提升股权投资、产业引导、战略咨询等综合服务能力。创业投资机构按规定开展私募投资基金业务的，应当依法依规履行登记备案手续。未经登记备案的主体，应当用自有资金投资。

私募PRO解读：

鼓励行业骨干企业、科研机构、创新创业平台机构参与创业投资，重点培育一批优秀创业投资机构。其实这三类机构在创业投资活动中已经非常活跃，或担任创投基金的LP，或为创投基金提供投资标的和服务。但这还不够，希望这三类机构能来担任创投基金的GP，形成一批具有产业资源、科研背景和创新创业经验的创投机构，对科技领域进行深度投资。

支持中小型创业投资机构提升发展水平是个综合性课题。不仅是投资能力强弱的问题，还关系到募资环境是否改善、基金治理是否规范、退出路径是否畅通等众多问题。

引导创业投资机构规范运作，提升股权投资、产业引导、战略咨询等综合服务能力，可以看做是对优秀创投机构的评价标准，投资不仅是给钱，还需要提供综合的增值服务。从行业实践看，真正有能力和意愿为被投企业提供增值服务的创投机构还是少数，在这个方面提升的空间还非常大。

按文件的分类，创投机构分为两种类型：一是私募股权基金，或称创投基金，接受《私募投资基金监督管理条例》的规控，应当依法依规在中基协履行登记备案手续。二是其他创投机构，以自有资金进行投资。从组织形式看，创投机构包括契约型、公司型和有限合伙型，以后两种形式最为常见。

（二）支持专业性创业投资机构发展。加大高新技术细分领域专业性创业投资机构培育力度，引导带动发展一批专精特新“小巨人”企业，促进提升中小企业竞争力。聚焦新领域新赛道，对投资原创性引领性科技创新的创业投资机构，加大政策支持力度，引导创业投资充分发挥投早、投小、投硬科技的作用。

私募PRO解读：

经过多年的发展，国内的创投机构已发展出大而全的综合型创投机构和专精某些领域的专业型创投机构。综合型创投机构管理的基金规模大，覆盖投资领域广，投资人数量多，比如深创投。专业型创投机构管理的基金规模小，集中在某些细分赛道投资，投资人数量也少，这类创投机构的家数非常多。随着腾讯、阿里、华为、比亚迪、小米等产业资本以创投基金形式出现后，涌现出更多在细分赛道专注的专业型创投机构。

近年来，随着经济的高质量发展，科技创新更加地细分与深入，专业型创投机构在带动专精特新企业提升竞争力方面起到了更重要的作用，投早、投小、投硬科技成为投资主题。所以将出台政策重点培育扶持专业型创投机构，特别是投资原创性引领性科技创新的创投机构。

（三）发挥政府出资的创业投资基金作用。充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金等作用，进一步做优做强，提高市场化运作效率，通过“母基金+参股+直投”方式支持战略性新兴产业和未来产业。优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。

私募PRO解读：

作为创投国家队的国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金和国家科技成功转化引导基金在支持战略性新兴产业和未来产业的业绩是值得肯定的，但还需要做优最强，提高市场化运作效率，通过“母基金+参股+直投“方式进行投资。这三只基金很可能会成立二期基金，为市场提供更多长期稳定的耐心资本。

但政府出资的创投基金在实践中也面临着一系列需要解决的难题。如优化政府出资的创投基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。政府出资创投基金在2015-2016年出现，2017年后大规模投资，到了2024年刚好是集中到期开始。在当前二级市场低迷，退出渠道受阻的形势下，政府出资的创投基金集中到期退出是一个更具挑战性和需要急迫解决的问题。

（四）落实和完善国资创业投资管理制度。支持有条件的国有企业发挥自身优势，利用创业投资基金加大对行业科技领军企业、科技成果转化和产业链上下游中小企业的投资力度。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。

私募PRO解读：

除了政府财政资金，国有资本也是目前创投基金出资的主力军。但因为国有资本管理考核的一些原因，国有资本出资创投基金的可持续性令市场怀疑。本条措施明确鼓励有条件的国有企业继续加大对创业投资的支持力度。由于创业投资行业的风险性和长期性等特点，国有资本的创业投资管理肯定与国有企业的管理是有所不同的，应该按照整个基金生命周期来考核国有资本创业投资机构的业绩，并且需要建立尽职合规责任豁免机制，不然会出现不敢投或者投不长的情况。

这条措施如果能够有效落地，有利于提高整个国有资本体系（包括政府财政资金、央国企、银行、保险等资金）出资创投基金的热情，为市场提供更多耐心的长期资金。

（五）鼓励长期资金投向创业投资。支持保险机构按照市场化原则做好对创业投资基金的投资，保险资金投资创业投资基金穿透后底层资产为战略性新兴产业未上市公司股权的，底层资产风险因子适用保险公司偿付能力监管规则相关要求。鼓励符合条件的创业投资机构发行公司债券和债务融资工具，增强创业投资机构筹集长期稳定资金的能力。

私募PRO解读：

本条也是创投国十七条非常重要的措施，保险资金是市场呼唤和期待了很久的长期资金和耐心资本的代表。但因偿二代监管规则的限制，保险资金出资创投基金仍是雷声大雨点小。

本条措施明确保险资金投资创投基金穿透后底层资产为战略性新兴产业未上市公司股权的，底层资产风险因子计提可以适用保险公司偿二代监管规则的相关要求。如果本条措施能够实施落地，那么保险资金出资创投基金的法律障碍将不复存在，至于能不能实现真正的合作，还得看创投基金的回报能不能满足保险资金的投资要求。

一般来说，创投基金是不能负债经营的，但法律另有规定的除外。这条措施提到鼓励符合条件的创业投资机构发行公司债券和债务融资工具，增强创业投资机构筹集长期稳定资金的能力。这可能是对创业基金的限制性原则的一些突破，包括两个方面：一是创投基金层面，对规模比较大的创投基金，比如国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金和国家科技成功转化引导基金允许其发行公司债券和债务融资工具，筹集长期稳定资金；二是创投机构层面，对规模较大管理较好的创投机构，如深创投，允许其发行公司债券和债务融资工具，筹集长期稳定资金。

（六）支持资产管理机构加大对创业投资的投入。支持资产管理机构开发与创业投资相适应的长期投资产品。在依法合规、严格控制风险的前提下，支持私募资产管理产品投资创业投资基金。鼓励资产管理机构针对科技型企业在不同成长阶段的经营特征和金融需求，提供并完善股权投资、债券投资、股票投资和资产服务信托等综合化金融服务。

私募PRO解读：

本条措施是对资产管理机构（信托公司、银行理财子、证券私募子、保险资管机构等）如何支持创业投资提出的规范。其实有些资产管理机构已经在尝试了，私募资产管理产品能否投资创业投资基金的关键在于资产管理机构能否募集到长达5-10年的长期资金。但目前这一点的难度比较大。至于提供综合化金融服务则是资产管理机构比较擅长的，也是他们一直在做的业务。

（七）扩大金融资产投资公司直接股权投资试点范围。支持金融资产投资公司在总结上海试点开展直接股权投资经验基础上，稳步扩大试点地区范围，充分发挥金融资产投资公司在创业投资、股权投资、企业重组等方面的专业优势，加大对科技创新的支持力度。

私募PRO解读：

金融资产投资公司（AIC）是新批的牌照业务，目前还在试点中。打算总结上海试点直接股权投的经验，扩大试点地区范围，发挥金融资产投资公司对创业投资的支持力度。

（八）丰富创业投资基金产品类型。鼓励推出更多股债混合型创业投资基金产品，更好匹配长期资金配置特点和风险偏好，通过优先股、可转债、认股权等多种方式投资科技创新领域。积极发展创业投资母基金和契约型创业投资基金。

私募PRO解读：

目前创投基金主要是以股权投资于非上市公司，投资手段单一，缺乏灵活度。这条措施是对创投基金的产品类型和投资手段做出的重要突破。在产品类型上，鼓励推出股债混合型创投基金；在投资手段上，允许通过优先股、可转债（附转股条件的债权）、认股权（附转股条件的期权）等方式投资科技创新领域，投资形式更加灵活。

（九）建立创业投资与创新创业项目对接机制。实施“科技产业金融一体化专项”，开展科技计划成果路演、专精特新中小企业“一月一链”等活动，组织遴选符合条件的科技型企业、专精特新中小企业，以及带动就业较多的企业和项目，加强与创业投资机构对接。

私募PRO解读：

这条措施透露官方将举办更多的关于创业投资资方与项目方的对接活动。

（十）实施专利产业化促进中小企业成长计划。优选一批高成长性企业，鼓励创业投资机构围绕企业专利产业化开展领投和针对性服务，加强规范化培育和投后管理。

私募PRO解读：

这条措施是比较新的，专利产业化是不容易干的活，能做好专利化服务的创投机构也不太多，这是值得长期关注的措施。

（十一）持续落实落细创业投资企业税收优惠政策。落实鼓励创业投资企业和天使投资个人投资种子期、初创期科技型等企业的税收支持政策，加大政策宣传辅导力度，持续优化纳税服务。

私募PRO解读：

创投行业的税收优惠政策一直都有，但如何落实落细才是关键。但目前这种各地财政吃紧，税局深挖税源的情况下，税收优惠政策能否真正落地让人心中不大踏实。

（十二）实施符合创业投资基金特点的差异化监管。细化《私募投资基金监督管理条例》监管要求，对创业投资基金在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施与其他私募基金差异化的监管政策，支持创业投资基金规范发展。

私募PRO解读：

对创投基金如何差异化监管，有待监管部门出台具体政策。

（十三）有序扩大创业投资对外开放。修订完善《外商投资创业投资企业管理规定》，便利外国投资者在境内从事创业投资。支持国际专业投资机构和团队在境内设立人民币基金，发挥其投资经验和综合服务优势。引导和规范我国创业投资机构有序开展境外投资。深入推进跨境融资便利化试点，进一步优化外商直接投资（FDI）项下外汇管理，便利创业投资机构等经营主体办理外汇业务。研究规范合格境外有限合伙人（QFLP）试点机制和制度框架，进一步扩大试点范围，引导境外创业投资机构规范开展跨境投资。

私募PRO解读：

吸引外资入境加强对国内创业投资的支持，是各地政府近年来大力推广的举措，有外商直接投资（FDI）和合格境外有限合伙人（QFLP）试点两种形式。如何优化和规范外汇管理，营造良好的营商环境非常关键。

（十四）拓宽创业投资退出渠道。充分发挥沪深交易所主板、科创板、创业板和全国中小企业股份转让系统（北交所）、区域性股权市场及其“专精特新”专板功能，拓宽并购重组退出渠道。对突破关键核心技术的科技型企业，建立上市融资、债券发行、并购重组绿色通道，提高全国中小企业股份转让系统（北交所）发行审核质效。落实好境外上市备案管理制度，畅通外币创业投资基金退出渠道。

私募PRO解读：

创投行业目前最紧迫的是退出，只有解决了退出才能促使创投行业走向良性循环。但在当下二级市场低迷，IPO收紧的情况下，解决退出问题不是一件容易的事。无论是主板、科创版、创业板、北交所还是专精特新板，如果流动性长期起不来，并购重组退出也是无源之水。突破核心技术科技型企业的IPO和并购重组绿色通道，也只能解决小部分企业的问题。从最近的一些案例看，境外IPO目前是创投行业比较好落地的退出方式。

（十五）优化创业投资基金退出政策。加快解决银行保险资产管理产品投资企业的股权退出问题。支持发展并购基金和创业投资二级市场基金，优化私募基金份额转让业务流程和定价机制，推动区域性股权市场与创业投资基金协同发展。推进实物分配股票试点。

私募PRO解读：

这条措施基本上是过往支持政策的重复，包括发展S基金、支持区域股权交易市场，试点实物分配股票等。

（十六）优化创业投资行业发展环境。建立创业投资新出台重大政策会商机制，各部门在出台涉创业投资行业、创业投资机构等重大政策前，应按规定开展宏观政策取向一致性评估，防止出台影响创业投资特别是民间投资积极性的政策措施。持续提升创业投资企业和创业投资管理企业登记管理规范化水平。建立健全创业投资行业统计分析体系，加强部门间信息共享。

私募PRO解读：

因为资金来源多元化和投资形态多元化的问题，创投行业涉及的管理部门比较多，多头管理的局面难于避免。但是如果能够建立部门间信息共享和会商机制，对创投行业的长远发展是非常有意义的。

（十七）营造支持科技创新的良好金融生态。在依法合规、风险可控前提下，支持银行与创业投资机构加强合作，开展“贷款+外部直投”等业务。研究完善并购贷款适用范围、期限、出资比例等政策规定，扩大科技创新领域并购贷款投放。支持符合条件的上市公司通过发行股票或可转债募集资金并购科技型企业。

私募PRO解读：

本条措施主要明确银行和上市公司如何支持创业投资的发展。

各地区、各部门要把促进创业投资高质量发展作为大力发展科技金融、加快实现高水平科技自立自强、推动高质量发展的重要举措，压实主体责任，精心组织实施。国家发展改革委要会同相关部门完善工作机制，加强统筹协调，形成工作合力，共同推动促进创业投资高质量发展的各项措施落实落细。

私募PRO解读：明确了国家发改委在创投发展工作中的统筹协调责任。期待创投国十七条能重燃创投行业的希望，帮助其尽快从寒冬腊月中复苏，为中国经济的高质量发展贡献力量。

资料来源：公开信息

聚筹金融科技是私募领域的数字化投顾技术服务商，核心成员曾供职于监管系统、证券公司、私募机构和科技企业，具有多年的私募数字化财富管理经验。

聚筹金融科技基于行为金融学理论，致力于通过数字化智能技术为私募基金管理人、证券期货资管、基金销售机构等私募机构提供电子签约、智能双录、合规管理、客户营销、数据运营、FOF投资和投研投教等投资顾问解决方案，提升其在私募数字化生态的竞争优势。