私募基金现行监管规则体系（一）

我国私募基金监管的政策法规分为基础性规范和操作性规范，覆盖从全国人大通过的法律、国务院发布的行政法规、证监会及其他部委发布的部门规章，以及中基协发布的自律规则，形成比较完善的监管规则体系。

基础性规范包括：国家法律、行政法规、法规性文件和部门规章。

操作性规范包括：规范性文件和自律规则。现先把基础性规范梳理如下：

层级最高的私募基金监管文件，由全国人大通过。包括：

1、《中华人民共和国证券投资基金法》（2015年04月24日 中华人民共和国主席令第23号）

《基金法》是为了规范证券投资基金活动，保护投资人以及相关当事人的合法权益，促进证券投资基金和资本市场的健康发展而制定的法律。《基金法》是在2003年10月28日第十届全国人大常委会第5次会议通过，自2004年6月1日起施行。现行版本为2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第14次会议修正。

《基金法》是私募基金行业监管的最高上位法。其“第十章 非公开募集基金”部分详细规定了私募基金的合格投资者、管理人、托管人、基金合同、投资范围等方面的内容，确定了私募基金的法律地位。《基金法》的“第十二章 基金行业协会”部分详述了中基协作为证券投资基金行业（包括私募基金行业）自律性组织的定位、会员组成、法定职责等内容，明确了中基协的法律地位。

2、《中华人民共和国信托法》（2001年04月28日  中华人民共和国主席令第50号）

《信托法》是为了调整信托关系，规范信托行为，保护信托当事人的合法权益，促进信托事业健康发展而指定的一部法律。现行版本为2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过，自2001年10月1日起施行。

私募基金与《信托法》的关系在于，一般认为私募基金的投资人和管理人之间是一种信托关系，尤其是在契约型基金的结构（契约型基金又称信托型基金）。《信托法》对信托的设立、信托财产、信托当事人等内容的规定，与契约型私募基金的设立、基金财产、基金当事人等相对应。《信托法》也是私募基金的上位法，对契约型私募基金的组织形式起到规范作用。

3、《中华人民共和国公司法》（2013年12月28日  中华人民共和国主席令第8号）

《公司法》是规定有限责任公司和股份有限公司的设立、组织机构、股权转让、经营活动、解散清算及其他对外关系等内容的法律规范。有些私募基金的管理人是有限公司，也有一些私募基金本身就是有限公司，都适用于《公司法》的规定范畴。

4、《中华人民共和国合伙企业法》（2006年08月27日 中华人民共和国主席令第55号）。

《合伙企业法》是为了规范合伙企业的行为，保护合伙企业及其合伙人、债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进市场经济的发展。现行版本为第十届全国人民代表大会常务委员会第23次会议于2006年8月27日修订通过，自2007年6月1日起施行。

有部分私募的基金管理人是有限合伙企业，也有一些私募基金本身就是有限合伙企业，适用于《合伙企业法》的规定范畴。

《私募投资基金监督管理条例》（简称：《条例》）是我国私募基金行业首部行政法规。《条例》是为了规范私募基金业务活动，保护投资者以及相关当事人的合法权益，促进私募基金行业规范健康发展，根据《基金法》、《信托法》、《公司法》和《合伙企业法》等法律制定。由国务院于2023年7月3日发布，自2023年9月1日起施行。

《条例》是私募基金行业的一部承上启下的行政法规，共有7章62条，重点规定了：适用范围、私募基金管理人和托管人的义务要求、规范资金募集和投资运作、对创业投资基金做出特别规定、强化监督管理和法律责任等内容。《条例》的出台，由利于完善私募基金监管制度，将私募基金业务活动纳入法制化、规范化轨道进行监管，对私募基金行业规范健康发展、防范化解风险具有重要积极意义。

1、《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发〔2014〕17号）

2014年5月8日，国务院以国发〔2014〕17号印发《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》。《意见》分总体要求、发展多层次股票市场、规范发展债券市场、培育私募市场、推进期货市场建设、提高证券期货服务业竞争力、扩大资本市场开放、防范和化解金融风险、营造资本市场良好发展环境9部分33条。

《意见》作为国务院发布的文件，具有法律性地位，其“（十三）建立健全私募发行制度”和“（十四）发展私募投资基金”等部分的原则性规定，对私募基金的监管具有指导性意义。

2、《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）

《若干意见》是我国第一部促进创业投资持续健康发展的系统性、针对性的政策文件，明确了促进创业投资持续健康发展的总体要求，围绕培育多元化创业投资主体、拓宽创业投资资本来源、加大政策扶持、完善相关法律法规、完善退出机制、优化创业投资市场环境、推动双向开放和完善行业自律和服务体系等9大领域提出20项政策措施。《若干意见》对私募股权创业基金的发展和监管具有指导性作用。

1、《私募投资基金监督管理暂行办法》（2014年08月21日，证监会令第105号）

《监督管理暂行办法》是经2014年6月30日证监会第51次主席办公会议审议通过，2014年8月21日证监会令第105号公布，自2014年8月21日起施行的部门规章。 《监管管理暂行办法》是将各类私募基金纳入证监会体系监管后，证监会发布的第一部部门规章。

《监督管理暂行办法》贯彻落实了《基金法》、《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》（中央编办发[2013]22号）、《中央编办综合司关于创业投资基金管理职责问题意见的函》（编综函字[2014]61号）的要求，为《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发[2014]17号）提供操作性管理规则，确立符合私募基金行业运作特点的适度监管制度，促进各类私募投资基金健康规范发展，保护投资者合法权益。

同时，《监督管理暂行办法》为建立健全促进各类私募基金特别是创业投资基金发展的政策体系奠定法律基础。

《监督管理暂行办法》有五项制度安排：

一是明确了全口径登记备案制度，各类私募基金管理人（包括私募股权和创业投资基金管理人）均需向中基金申请登记，各类私募基金募集完毕后，均应当向中基协办理备案手续。

二是确立了合格投资者制度。从“资产规模或收入水平、风险识别能力和风险承担能力、单笔最低认购金额”三个方面规定了适度的合格投资者标准。考虑到养老基金等机构投资者和私募基金管理机构及其从业人员等具备专业能力，并能够识别和承担风险，《监督管理暂行办法》将其视为合格投资者。

三是明确了私募基金的募集规则。不得公开宣传推介、不得承诺本金不受损和最低收益、要求对投资者风险识别能力和风险承担能力进行评估、要求对私募基金进行风险评级并与投资者的风险识别能力和风险承担能力相匹配等。

四是提出了规范投资运作行为的有关规则。包括签订基金合同、基金托管、专业化管理、防范利益冲突和利益输送、投资运作禁止行为和私募基金管理人的信息披露、信息报送和文件资料保存等方面的义务。

五是确立了对不同类别私募基金进行差异化行业自律和监管的制度安排。要求私募基金在中基协备案时，应明确主要投资方向和注明基金类别。对创业投资基金进行特别规定，进行差异化行业自律和监管。

经过多年的发展，私募基金的行业规模和行业情况也发生了变化，特别是随着国务院《私募投资基金监督管理条例》的发布，《监管管理暂行办法》已不适应当前私募基金监管管理的要求。2023年4月14日，证监会印发2023年度立法工作计划，其中，修订《监督管理暂行办法》是5件“需要抓紧研究、择机出台的项目”之一。 

2、《证券期货投资者适当性管理办法》（2016年12月12日 证监会令第130号）

《适当性管理办法》是证监会制定的部门规章。2016年12月12日证监会令第130号公布，自2017年7月1日起施行。

《适当性管理办法》定位于适当性管理的“母法”，明确了投资者分类、产品分级、适当性匹配等适当性管理各环节的标准或底线，归纳整合了各市场、产品、服务的适当性相关要求，成为各市场、产品、服务适当性管理的基本依据。《适当性管理办法》的核心是强化经营机构的适当性责任，围绕评估投资者风险承受能力和产品风险等级、充分揭示风险、提出匹配意见等核心内容，通过一系列看得见、抓得着的制度安排，规范经营机构义务，明确监管机构和自律组织履职要求，制定逐一对应的监督管理措施，确保各项适当性要求落到实处，实现将适当的产品销售给适合的投资者。

为贯彻落实《适当性管理办法》的相关要求，中基协于2017年6月28日发布了《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》，制定了公私募基金募集的适当性管理的统一标准，对基金募集机构向投资者提供私募基金产品或服务的适当性管理进行规范和自律管理。

3、《政府投资基金暂行管理办法》（2015年11月12日 财预[2015]210号）

2015年11月12日，财政部以财预〔2015〕210号印发《政府投资基金暂行管理办法》。《暂行管理办法》共35条，由国务院财政部门负责解释，自印发之日起实施。

《暂行管理办法》是为了提高财政资金使用效益、发挥好财政资金的杠杠作用，规范政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作，对有财政资金作为出资人的私募股权或创业投资基金具有约束力。

4、《创业投资企业管理暂行办法》（2005年11月15日 发改委令第39号）

《创业投资企业管理暂行办法》于2005年9月7日经国务院批准，2005年11月15日由国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布，自2006年3月1日起施行。

遵照《管理暂行办法》的要求进行设立和备案的创业投资企业可以享受相关政策扶持，否则不享受政策扶持，对需要申请政策扶持的私募创业投资基金具有指导意义。

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